短短五年时间，卸掉2亿多的债务“大包袱”

    对于许多乡村来说，或轻或重的债务是一个个或大或小的“包袱”，不同程度束缚着农村综合改革，羁绊着前进的步伐。乡村债务将会削弱农村税费的成效，极容易造成农民负担的反弹，已经成为一些地方农村经济社会发展的巨大制约因素。俗话说得好“无债一身轻”，如何实现“零债务”，减轻沉重“包袱”，保证农村税费改革的成果，让农村综合改革一身轻松！内蒙古自治区伊金霍洛旗进行了有益的探索。

    据了解，截至2005年12月31日，伊金霍洛旗乡村两级债务累计达20453万元，人均负债1460元；其中：乡镇级债务为15242万元，占债务总额的74.5%，乡均负债2177万元；村级债务为5211万元，占债务总额的25.5%，村均负债37.8万元。2001年，伊金霍洛旗旗委、旗政府将债务的清理化解工作贯穿于财政体制改革的全过程，要求各苏木乡镇以不低于2000年底负债总额20%的速度偿还旧债，到2004年底多数苏木乡镇基本还清了2001年以前的乡村欠债11449万元。2006年底，旗委、政府一次性化解乡村两级债务9004万元，彻底清偿了乡村两级所有债务，从而圆满完成了当地政府实施的乡村“零债务”工程。

    清理“大包袱”得有“大智慧”

    面对这样一个长期以来由于财政管理体制不完善，财力与事权不匹配、行政管理体制缺乏约束，财政支出负债运行、举债搞建设，发展经济形成的债务“大包袱”，从2001年起，伊金霍洛旗政府用五年时间对财政体制进行了四次重大调整，乡镇历史债务的化解始终贯穿于这四次财政改革。

     “分灶吃饭”，对乡村债务进行全面清理核实，实行了目标责任制管理。

    2001年，在分税制财政体制改革的基础上，旗镇财政实行“分灶吃饭，划分收支范围，包死基数，定额上解（或补助），比例分成，一定三年”的财政管理体制。同时，对乡村债务进行全面清查，实行目标责任制管理。首先摸清了乡村债务底数。2000年底，伊金霍洛旗乡村债务达到历史最高峰，举债处于失控状态，债务总额达11449万元，镇均负债716万元，村均负债31.7万元，。债务总额是2001年全旗乡镇级财政收入的1.47倍，支出总额的1.77倍。再次对乡村债务实行目标责任制管理制度。旗政府要求各苏木乡镇以不低于2001年负债总额20%的速度偿还旧债，5年内还清。这一制度执行到2004年底，大多数苏木乡镇还清了2001年底以前的历史旧债。

    “上划事权财权”，对项目进行审批，有效遏制了新增显性债务发生势头。

    从2002年3月份起，伊金霍洛旗旗乡财政体制再次调整，实行“划定收入范围，核死支出基数，定额补助，自求平衡”的财政管理体制。其要点有三:限制事权控制财权，要求乡镇10万元以上的项目必须经过旗政府审批，从而有效地解决了部分乡镇借新债还旧债的问题;实行会计统派改革，对乡村两级财务实行“零户统管”，规范乡村财务运行，进一步加强了对乡村债务的监管;将基层学校和卫生院所有经费、债权债务全部上划旗本级财政负担，减轻了乡镇债务压力。     “统一财政核算”，设立专户掌控收支，避免了税收征管中隐性债务的形成。

    伊金霍洛旗政府于2004年3月撤消了乡级金库，财政收入统一划到旗金库核算，各乡镇设立结算、工资和支出三个专户核算乡镇级收支；属于乡镇的税收收入，由财政预算部门划拨到乡镇的结算账户作为乡镇级收入。旗政府通过调整财政、税务、金库的运行机制，全面掌控税收收入情况，大大降低了征税成本，提高了财政收入质量，规避了税收征管中形成隐性债务。

    “乡财旗管”，预算约束与制度并举，彻底制止了乡村新债，全部化解了历史旧债。

    从2005年5月起，伊金霍洛旗全面实行了“乡财旗管”的财政管理体制。首先在实行“乡财县管”的财政管理体制上，配套出台了《伊金霍洛旗镇级债务管理办法》、《伊金霍洛旗旗镇村三级债务消化方案》、《伊金霍洛旗镇级财务管理办法》、《伊金霍洛旗镇级财务运行规程》，从源头上控制举债建设行为。同时撤销了各乡镇财政预算，实行真正意义上的“镇财旗管”，从根本上管住了乡村两级乱建设、乱花钱、乱进人现象，对乡村随意举债起到了釜底抽薪的作用。最后加强对债务的审查和管理，一次性全部化解乡村债务。在2005年底撤并乡镇时，旗政府又一次组织有关部门对乡村债权债务进行了彻底清查，并建立了详实的债权债务档案，由旗国有资产管理局对乡村债权债务实行动态管理。从2006年起，各镇村只能偿还债务档案上记载的债务，决不允许再出现镇村自行决定的新债务挂账。2006年9月，旗政府再一次组织有关部门开展了乡村两级债务的清理和化解工作，于 2006年底一次性化解乡村债务9004万元，其中：通过“挤水”减债、债权还债、清理账务减债等措施，共核实减少债务1894万元；通过原由乡村负担的周转金、世界银行贷款、农发资金借款等上划旗财政的办法化解乡村债务2464万元；旗财政通过“直通车”方式清偿债务4873万元。至此伊金霍洛旗最终实现了乡村两级零债务。

    从伊金霍洛旗全部化解乡村债务来看，伊金霍洛旗采取“政府买单和机制减债”两条腿走路、多策并举的办法，全力以赴清理化解债务。即：坚持内部与外部相结合、近期与远期相结合、局部与整体相结合、化解旧债和消化新债相结合、分类处置和重点突破相结合。正确处理了偿还债务与经济发展、财政安排、机制减债之间的关系。实现了“零债务”，没有了沉重“包袱”，更没有了束手束脚的“紧箍咒”。伊金霍洛旗率先清理化解债务，实现“零债物”工程，防止了乡村债务进入恶性循环，促进了农村经济的发展，而且保持农村社会的稳定，同时还控制了农民负担的反弹。给内蒙古自治区农村牧区综合改革营造了有利环境，剔除了自治区农村牧区综合改革和未来发展的最大障碍，使内蒙古自治区轻装上阵，进行了大刀阔斧地农村牧区综合改革。(史生荣 宋亮)